Децентрализация «снизу» или новая разновидность сепаратизма?

Пока ура-патриоты тормозят реализацию Минского мира, вопя о недопустимости предоставления Донецку и Луганску пресловутого «особого статуса», в Украине появилась новая угроза территориальной целостности. Речь идет об инициативе ряда областных советов, принявших официальные обращения к центральным властям с призывом перейти на т.н. «договорные отношения» регионов и центра.

На первый взгляд это всего лишь невинная инициатива «снизу», вполне соответствующая заявленной государственной политике децентрализации. Однако есть мнение, что её последствия представляют собою куда более реальную опасность, чем даже федерализация или тот же «особый статус Донбасса». Но в том-то и странность, что записные патриоты не только не выступили против инициативы договорных отношений, но и сами её поддержали!

Федерализация-2

Действительно, недавнее обращение Ивано-Франковского городского совета к президенту, в котором его депутаты выступали с требованиями к Киеву (уже не просто призывом) перейти на договорные отношения, было инициировано фракций «УКРОП» и «Свобода», и поддержано их коллегами из других национал-патриотических партий. В числе требований: выборность всех руководящих лиц местной власти (включая губернаторов), подотчетность местных властей не Киеву, а местной громаде, разграничение полномочий между центральной и местной властью на основе договорных отношений.

Парадокс в том, что как раз ВО «Свобода» вот уже целый год активно выступает против децентрализации. В тоже время это обращение поддержали и депутаты из Блока Петра Порошенко, хотя президент четко и строго заявил, что категорически против идеи договорных отношений. Похоже, что сторонники и противники идеи «договорных отношения» разделились не по партийному и идеологическому принципу, а по своей принадлежности к уровню власти. Местные – почти поголовно за новые отношения с центром, а сам центр категорически против инициативы местных властей. И это уже сам по себе весьма тревожный звоночек.

А между тем новая идея находит все больше новых сторонников. Кстати, всё началось еще в мае нынешнего года с почина Одесского областного совета – это он придумал предложить Киеву «договорные отношения». Реакция президента Порошенко тогда была резкой: он пригрозился распустить «сепаратистский» облсовет и всех, кто последует его примеру. Грозили кулаками местной одесской власти и национал-радикалы, обещая «разобраться с сепарами».

Но затем с аналогичными обращениями выступили: Житомирский, Кировоградский, Хмельницкий и Ивано-Франковский облсоветы, Черкасский городской совет, и вот теперь уже Ивано-Франковский горсовет. Похоже, угрозы центра оказались пустыми, и это придало смелости регионам. А что до национал-радикалов, то они (ВО «Свобода») сами вдруг подержали инициативу одесситов, которую еще недавно называли «сепаратисткой». И вообще, этот случай стал первый в истории украинской «децентрализации», когда политические разные регионы страны полностью сошлись во мнении.

Однако дело не только в этом. Скажем сразу: полная выборность местной власти и разграничений полномочий между уровнями – это и есть та самая федерализация, с названием которой вот уже 12 лет активно борются национал-патриоты. Именно с названием, ведь теперь противники федерализации предлагают реализовать её принципы под другим брендом.

В чем разница? Лишь в том, что слово «федерализация» было произнесено в 2004 году регионалами, а национал-патриоты категорически против предоставления какого-либо «особого статуса» восточным областям. «Донецкие превратят Донбасс в личное государство Ахметова!» - кричали они, плавно переходя к тому, что «федерализация – это сепаратизм». Но как показали дальнейшие события, сепаратизм в Украине случился и без всякой федерализации. Его устроили не те, кто хотел изменить свою страну к лучшему (на их взгляд), а те, кто не хотел вообще никакой Украины – ни федеративной, ни унитарной.

Три волны децентрализации

Столь кардинальное изменение позиции тех, кто был принципиальным сторонником посконной унитарности, красноречиво говорит о назревшем кризисе отношений центра и местных властей. При этом мы наблюдаем новую нарастающую тенденции к децентрализации «снизу».

Это уже третья волна «самостийности регионов» за четверть вековую историю украинской государственности. Первая прокатилась в 1992-96 г.г. и её следствием стала «частичная федерализация»: Крымская область получила статус автономной республики, губернаторов областей в 1994 избирали прямым голосованием, областные и городские власти самостоятельно формировали и расходовали свои бюджеты. Однако пришедший к власти Кучма быстро положил этому конец: автономию Крыма сохранили, но максимально обрезали, выборность губернаторов отменили уже в 1995, заменив их президентскими назначенцами, а бюджеты регионов начали формировать в Киеве – сначала выкачивая из большую часть средств, а потом возвращая их в виде дотаций, размер которых зависел от лояльности местной власти. Вот так стремившийся сосредоточить в своих руках всю власть в Украине Леонид Кучма создал не только свой одноименный «режим», но и нынешнюю унитарную модель державы, о чем давно позабыли ратующие за неё национал-патриоты.

Вторая волна поднялась в ноябре 2004 года, и стала своеобразной реакцией регионов на события в Киеве. Сначала несколько западных облсоветов заявили, что не признают победу Виктора Януковича. Затем, когда Майдан перевесил ситуацию в пользу Ющенко, депутаты местных советов Юго-Востока на Северодонецком съезде провозгласили идею федерализации, а кое-кто высказался и за создание «Юго-Восточной автономии», сразу прозванной их политическими оппонентами «ПиСУАРом». Закончилась эта инициатива делом о «сепаратизме», которое победившие «оранжевые» начали шить проигравшим регионалам.

Позже вернувшиеся к власти соратники Януковича пытались, было, реализовать идею федерализации «сверху», однако это вызвало бурные протесты оппозиции. Да они и не очень-то на этом настаивали: ведь для тех, кто заполучил власть в центре, становилось неинтересно делиться полномочиями с регионами, что тормозило любую децентрализацию «сверху». И на сегодняшний день это является одной из основных причин того, что заявленная президентом реформа государственного устройства Украины застопорилась. О ней постоянно вещают с трибун, а на деле ничего не происходит (как и с остальными реформами).

Второй причиной было сопротивление сторонников унитарной модели, в основном национал-патриотов. Но, как оказалось, унитарность они поддерживали лишь тогда, когда дело касалось предложенного «донецкими» федерализации, а потом «особого статуса» Донецка и Луганска. Когда же у них самих появился интерес превратить свои местные советы в полуавтономные от центра громады, то они тут же присоединились к третьей волне децентрализации «снизу», поднимающейся сейчас в Украине.

К слову, в этом можно увидеть уже сложившуюся закономерность: инициатива децентрализации «снизу» в Украине возникает каждый раз, когда центральная власть переживает серьезный политический кризис. И похоже, что дела у киевских политиков сейчас вовсе не всё так уж хороши, как это пытаются изобразить их пресс-секретари.

Так же есть мнение, что это связано с участившимися заявлениями политиков Евросоюза, призывающих Киев выполнить свои обещания по децентрализации и обязательства предоставить Донецку и Луганску «особый статус самоуправления». Пользуясь ситуаций, ряд местных советов Украины, видимо, решили попытаться тоже отхватить себе немного «суверенитета».

Призрак «обновленного Союза»

Казалось бы, особого повода для беспокойства нет. Ведь, во-первых, Украина благополучно пережила две предыдущие волны «стихийной федерализации», и даже с относительно минимальными потерями устояла в тяжелый 2014-й, когда судьба державы реально висела на волоске. А во-вторых, не так страшен черт децентрализации (или федерализации, суть не в названиях), как его малюют. В конце концов, унитарная модель Украины времен Кучмы себя изжила, потому что она строилась под определенный политический режим. Зачем она нужна сейчас? Неужели Петр Алексеевич собирается стать вторым Леонидом Даниловичем?

Однако в этой инициативе местных властей угрозу несет вовсе не выборность губернаторов, не самостоятельное распоряжение бюджетами, даже не подотчетность местных советов громаде. Скажем больше, в другой ситуации можно было бы смело переходить не то что на федеративное, но даже на конфедеративное устройство – если бы в Украине царило согласие и конструктивизм. Однако их нет, поэтому предлагаемая «снизу» система договорных отношений регионов и Киева – это самая настоящая бомба под территориальную целостность страны.

Почему? Дело не в том, что подобные отношения просто не предусмотрены Конституцией, которую придется переписывать для их легализации. Просто договор – это продукт компромисса сторон, а украинские политики и чиновники разных уровней, ведомств и партий не могут найти между собою общий язык. Главная опасность договорных отношений в том, что договариваться о них регионы и центр будут бесконечно долго, расшатывая Украину своими спорами. Просто представим, что бесконечный цирк, творящийся в Верховной Раде, будет перенесен в регионы и распространен на всю страну. И повсеместно местные советы будут спорить и торговаться с представителями президента и Кабмина, устраивать демарши, блокировать трибуны, толкаться в потасовках.

За примерами далеко ходить не нужно: Украина сама получила независимость в результате распада СССР, во многом спровоцированного переходом на договорные отношения. Вспомним, как это было! В 1989 году Сергей Сахаров с трибуны Верховного Совета СССР выступил с предложением заключить новый союзный договор. Его поддержала «Демплатформа» и местные республиканские власти, в 1990-м с предложением уже вынужден был согласиться и Горбачев. Но когда дело дошло до реального составления нового союзного договора, то процесс сразу сорвался в принципиальное политическое противостояние центра и регионов. При этом начало составления нового договора поставило под сомнение юридическую силу старого – и Союз затрещал. На памятном референдуме в марте 1991-го под вопрос уже поставили его дальнейшее существование: заключать новый союзный договор или нет?

А вот еще один, совсем свежий пример: Киев и Донецк вот уже два года никак не могут договориться между собою прекратить огонь, провести выборы, дать мятежным районам «особый статус самоуправления» и вернуть границу под контроль украинских пограничников. У вообще нет диалога, они принципиально общаются друг с другом через третьих лиц – но при этом пытаются выстроить именно договорные отношения! В данном случае это пример договорных отношений центра с уже отколовшимся регионом, который якобы пытается вернуться обратно (или просто морочит голову), выставляющим раз за разом свои неприемлемые условия.

Конечно, итогом попытки перехода на договорные отношения необязательно будет именно развитие новой разновидности сепаратизма. В конце концов, далеко не все украинские регионы вообще могут стать сепаратистскими. Например, та же Хмельницкая область – куда и зачем ей «отсоединятся»? Нет, суть этой угрозы в том, что попытка перехода на договорные отношения разорвет уже имеющиеся конституционные отношения центра и регионов. Это не значит, что обидевшийся регион провозгласит себя «республикой», однако политический конфликт может застопорить работу в нем государственных органов и бюджетных организаций – и область просто пойдет вразнос.

Поэтому есть основания полагать, что президент был прав, когда категорически отверг идею перехода на договорные отношения – ведь попытка реализации этого шага привела бы лишь к масштабному противостоянию Киева и местных властей. Тем не менее, процесс не остановлен, он распространяется, захватывая умы депутатов новых областных и городских советов. И можно только гадать, чем всё это закончится!