Текст написан в соавторстве с Марьяной Буджерин (Гарвардский университет, Кембридж, Массачусетс)
Выступая 2 февраля на заседании Совбеза, созванного Украиной из-за возобновления эскалации боев на Донбассе, новоназначенный посол США в ООН Никки Хейли сказала: «Соединенные Штаты поддерживают народ Украины, который почти три года страдает от российской оккупации и военных вторжений». Хейли также подтвердила, что санкции, введенные против РФ в ответ на аннексию Крыма, сохранятся, пока полуостров не будет возвращен Украине.
Это обнадеживает – но, увы, расслабляться рано. Новый американский президент известен склонностью менять свою позицию, а направление его будущей политики в отношении России остается загадкой. Если Трамп решит запустить обещанное потепление в двухсторонних отношениях с Москвой, санкции против России будет все сложнее поддерживать. В итоге администрация Трампа может решить, что безопасность и территориальная целостность Украины – неприятная тема, но преодолимое препятствие восстановлению отношений с Кремлём.
Хотя нынешние плохие отношения между двумя крупнейшими ядерными державами – повод для беспокойства, и новой американской администрации следует искать пути сотрудничества с Россией там, где это возможно, ей нужно делать это, не жертвуя принципиальной позицией США по Украине. Видимо, нужно напомнить новой администрации, что международная политика похожа скорее на паутину, чем на бильярдный стол (который себе, возможно, представляет Трамп): потяни с одной стороны, и колебания будут ощущаться в самых дальних ее уголках. Паутина, частью которой является территориальная целостность Украины, - Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО).
В 1991 году, когда Украина стала независимым государством, она унаследовала от распавшегося Советского Союза третий по размеру ядерный арсенал в мире. Даже несмотря на то, что операционный контроль над использованием этих систем оставался в Москве, Украина, одна из законных наследниц CССР, обладала прекрасным начальным набором для любого желающего создать свой ядерный арсенал, а также достаточным технологическим и интеллектуальным потенциалом, чтобы получить контроль над частью этих вооружений через пару лет.
Изначальное намерение Киева отказаться от всех ядерных вооружений на территории страны вскоре сменилось более тщательным подходом, когда стало все более очевидно, что и новая, относительно демократическая Россия, возникшая из обломков Советского Союза, содержала существенную долю старой империи. Российские политики продвигали территориальные претензии и подогревали сепаратизм в Крыму. Одновременно, тогда началась до сих пор на Западе мало известная поддержка Россией ирредентистских движений в грузинских Южной Осетии и Абхазии, и молдавском Приднестровье. Эти действия были достаточным доказательством для тогдашних украинских лидеров и экспертов, что Россия была готова к пересмотру постсоветских границ – силой, если понадобится.
Следовательно, Украина вступила в обсуждение с западными странами гарантий безопасности от будущего российского военного, политического и экономического давления в обмен на отказ от ядерных вооружений. Результатом этих усилий стало подписание 5 декабря 1994 года Меморандума о гарантиях (по-английски – assurances, т.е. заверениях о) безопасности, связанного с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия. Документ, известный как Будапештский меморандум, не совершенен, как и любой документ, созданный в результате переговоров сторон с очень разными силами и интересами. Меморандум просто повторяет существующие международные обязательства уважать границы и воздерживаться от давления, указанные в Уставе ООН и Хельсинском акте ОБСЕ, а также общие негативные и позитивные ядерные гарантии, данные официальными ядерными державами-членами Договора о нераспространении его неядерным членам. Это дипломатический меморандум о понимании обязательств, а не юридически обязующий документ, хотя Украину и заверили в том, что Вашингтон серьезно относится к своим политическим обещаниям. Также в Меморандуме не предусмотрено никаких санкций на случай его нарушения. Стороны просто соглашаются на консультации в случае возникновения ситуации, которая вызовет вопросы относительно заявленных подписантами обязательств.
Значение Меморандума, таким образом, состоит не в предоставлении каких-либо новых и надежных гарантий безопасности. Скорее всего, его значение – в привязке выполнения этих обязательств в сфере безопасности к присоединению Украины к ДНЯО, что делает их неотъемлемой частью международного режима ядерного нераспространения. Например, закон о ратификации ДНЯО, принятом Верховной Радой Украины 16 ноября 1994 года, говорит о том, что любая угроза территориальной целостности и границам Украины со стороны ядерной державы будет рассматриваться как "чрезвычайные обстоятельства, которые ставят под угрозу ее интересы". Эта формулировка взята слово в слово из десятой статьи ДНЯО, предусматривающей выход из Договора – и таким образом сохраняет для Украины правовой предлог для возобновления своего ядерного арсенала.
Аннексия Россией Крыма в марте 2014 года и ее прямое военное вмешательство в Восточной Украине в августе 2014 и в январе-феврале 2015 года являются именно такими чрезвычайными обстоятельствами. Неудивительно, что они привели к разговорам в украинском парламенте о выходе из ДНЯО. Неудивительно и то, что поддержка идеи ядерного перевооружения Украины увеличилась в 2014 году до 43%, особенно сильно – среди молодого поколения. Несмотря на растущее чувство, что ядерное разоружение Украины было серьезной ошибкой, вероятность того, что Украина станет ядерной державой, однако, невелика.
Опасения вызывает скорее то, что нарушение Россией Будапештского меморандума подрывает логику режима нераспространения ядерного оружия. То, что подписант Меморандума и ядерный член ДНЯО использовал военную силу для вторжения на территорию соседнего неядерного государства, чью территориальную целостность он обязался соблюдать уже достаточно плохо. Но если теперь другие подписанты Меморандума и ДНЯО ещё и снимут санкции за этот проступок, это выставит на посмешище международный режим нераспространения. Если новая администрация Трампа хочет «сделать Америку великой (снова)», то один из способов достижения этой цели – это выполнять свои обязательства и стоять на правильной стороне в продолжающейся борьбе за нераспространение ядерного оружия.