Российские газеты комментируют во вторник, 14 сентября, перечень мер по противодействию угрозе терроризма, о которых объявил накануне президент России Владимир Путин. 13 сентября стало датой старта трех масштабных реформ, обещающих стать самыми крупными за время президентства Путина. Одним из главных пунктов его программы стала отмена принципа избираемости губернаторов путем всеобщего голосования жителей соответствующих субъектов РФ. Президент считает, что избирать их должны законодательные собрания регионов по представлению главы государства.
Как отмечают "Известия", по сути, первая из названных Путиным мер для обеспечения единства - это переход к назначению глав регионов из Москвы, с сохранением некоторых необходимых и очевидно демонстрационных выборных процедур.
При формировании региональных органов власти Путин считает необходимым использовать тот же метод, который применяется к назначению премьера - законодательный орган одобряет (или, теоретически, не одобряет) предложенную президентом кандидатуру. По этому принципу теперь должны появляться главы регионов.
Путин, мотивируя свое решение, сослался на 77-ю статью Основного закона - она действительно дает некую свободу при определении системы исполнительной власти на местах, но трактовать ее можно по-разному. В любом случае, как следует из слов Путина, до конца года должен быть подготовлен законопроект, регламентирующий новый порядок для губернаторов, так что его создатели будут обязаны попытаться обойти все существующие юридические узлы. А их немало - уже сейчас многие эксперты говорят об очевидной неконституционности такого решения.
"Система исполнительной власти должна работать как целостный, соподчиненный механизм. Такой системы еще не создано", - эти слова Путина отчасти затерялись за сенсационностью решения об изменениях принципов губернаторской власти. На самом деле это означает лишь одно: Путин признал, что отстраиваемая им четыре с лишним года вертикаль власти оказалась не слишком эффективна - целостного механизма не получилось.
Пусть косвенно, но прозвучало и неверие президента в эффективность существующих избирательных процедур - получается, что граждане по разным причинам не могут выбрать себе достойного руководителя. Про условия отставки руководителей региона ничего сказано не было, но вывод о зеркальности процедур назначения и снятия напрашивается сам собой - и приход, и уход того или иного человека на пост губернатора будет решаться в Москве. Путин, начав свой первый срок с реформы федеративных отношений (тогда изгнание губернаторов из Совета Федерации казалось революцией), второй был вынужден продолжить кардинальным ужесточением своей же собственной системы.
Другое дело, что может реально дать подобная реформа, которая, по идее, должна занять свое место в комплексе мер по борьбе с терроризмом. О том, как сейчас главы регионов ощущают границы своей самостоятельности, лучше всего говорит их реакция на озвученное вчера решение - ни одного слова против. В этом у всех глав регионов страны - и так полное единство. Так что главные возможные результаты реформы: экономия средств и ресурсов при проведении региональных выборов, а также попытка наладить механизм исполняемости решений, который при всей внешней лояльности глав регионов слаженностью не отличается.
Губернаторская вольница, которой теперь, похоже, настал конец, берет свое начало в эпоху правления первого президента России Бориса Ельцина, разрешившего главам регионов брать суверенитета столько, сколько они "смогут проглотить".
Владимир Путин, придя к власти, взял курс на восстановление целостности страны. Первое, что он сделал, - создал институт полпредов президента. Перед ними была поставлена задача привести региональные законы в соответствие с федеральными. Затем был переформатирован клуб губернаторов - Совет Федерации, а главы регионов пересели в пафосный, но бесправный Госсовет. Самых несговорчивых убеждали кнутом и пряником, отмечает газета "Газета".
Масштаб задачи по выстраиванию президентской вертикали власти можно представить, вспомнив, что в конституции Татарии, например, было записано, что Татарстан - суверенное государство, а не субъект РФ. Это пример десятилетней давности. Но и всего год назад только что избранный президент Чечни Ахмат Кадыров первым делом потребовал от Москвы предоставить республике право распоряжаться всеми нефтяными доходами - по Конституции оно принадлежит федеральному центру. Так что несмотря на ужесточение отношений центра и регионов, поводов повыяснять отношения было предостаточно - как с действующими губернаторами, так и с претендентами на этот пост.
Как отмечает "Коммерсант", фактически это означает пересмотр положений действующей Конституции: ведь еще в 1996 году Конституционный суд признал избрание губернаторов региональными парламентами не соответствующим Основному закону.
Первым о неконституционности президентских инициатив (сам Владимир Путин настаивает, что предложенные им меры не выходят за рамки Основного закона) заявил вчера независимый депутат Госдумы Владимир Рыжков. Он напомнил, что еще 18 января 1996 года Конституционный суд признал не соответствующими Основному закону ряд положений устава Алтайского края, в том числе и норму об избрании главы краевой администрации законодательным собранием.
Как подчеркнул тогда КС, Конституция прямо не устанавливает порядок избрания глав регионов. Но поскольку ч. 2 ст. 3 Основного закона предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госвласти, то "из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32, закрепляющей право граждан избирать органы госвласти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно". Суд также отметил, что, "поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы госвласти (ч. 3 ст. 5 Конституции), органы госвласти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные". Таким образом, КС признал, что избрание главы региона законодательным собранием нарушает баланс властей в пользу законодательной власти и неправомерно ограничивает полномочия власти исполнительной.
По мнению КС, региональный парламент при таком способе избрания губернатора "превращается в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей". А избранный в таком порядке глава администрации "не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя". Все эти выводы в полной мере относятся и к порядку избрания губернаторов, предложенному вчера президентом.
Правда, Владимир Туманов, возглавлявший КС в 1996 году, заявил, что Конституция все же допускает подобный подход к избранию глав регионов.
"Да, принцип разделения властей несколько потревожен, - признал господин Туманов, комментируя инициативу президента. - Но в конституционной практике часто встречаются ситуации, когда приходится жертвовать полнотой реализации одного принципа ради другого - например, национальной безопасности. Это обычная практика. Принципы достаточно широки, и в разных исторических условиях они могут наполняться различным содержанием".
Но в президентском плане есть и еще одно слабое место. Дело в том, что в перечне полномочий главы государства, закрепленном в Конституции, нет пункта о праве президента представлять кандидатуру главы субъекта РФ для ее утверждения региональным парламентом. Впрочем, по мнению того же господина Туманова, этот перечень не является исчерпывающим: для его расширения, как полагает экс-глава КС, достаточно принять федеральный конституционный закон, который бы закрепил право президента участвовать в процессе избрания губернаторов. Тем более что исторический прецедент имеется: уже после принятия в декабре 1993 года новой Конституции президент в течение нескольких лет назначал руководителей субъектов РФ своими указами.
Кроме того, при подготовке поправок к действующим законам Кремлю предстоит решить еще ряд проблем. Во-первых, не ясно, будет ли у депутатов возможность выдвигать альтернативные кандидатуры: ведь если кандидат президента будет единственным, то речь пойдет уже не об избрании, а лишь об утверждении губернатора законодателями. Во-вторых, в законе придется прописывать и процедуру отзыва губернатора, без которой вертикаль власти вряд ли будет достаточно эффективной. Наконец, в-третьих, серьезные сложности возникнут с определением сроков перехода к новой системе власти.
Председатель Центризбиркома Александр Вешняков вчера заявил, что губернаторы, избранные до вступления в силу новых поправок, должны доработать до конца срока, на который они были избраны. Соответственно, в течение ближайших двух-трех лет большинство действующих губернаторов останутся всенародно избранными.
И, следовательно, новая "антитеррористическая вертикаль власти" появится в России не раньше чем к 2007 году - когда по новой схеме будут избраны руководители хотя бы половины субъектов федерации.
Борьба с терроризмом лишь повод
Как пишут "Ведомости" , информированный эксперт, близкий к администрации президента, в конфиденциальной беседе признал, что это изменение на самом деле не имеет отношения к борьбе с терроризмом.
"Оно не решает проблемы терроризма, просто власть использует некое окно возможностей (для усиления контроля), которое образовалось (после терактов), и ничего необычного в этом нет", - считает источник.
То же самое говорит и другой источник "Ведомостей", близкий к администрации: "Озвученные сегодня предложения обсуждались давно, еще до серии терактов. Но сейчас появился повод о них объявить".
Идея назначения региональных лидеров принадлежит самому Путину, рассказал собеседник "Ведомостей", а над ее воплощением работали глава администрации президента Дмитрий Медведев и руководитель аппарата правительства Дмитрий Козак, назначенный вчера полпредом президента в Южном федеральном округе.
Рассуждая по поводу целей и вероятных последствий этих изменений, близкий к Кремлю эксперт обращает внимание на то, что "усиление управляемости политической системой" в основном придется на канун следующих президентских выборов, ведь последние сроки у большинства избранных губернаторов истекают в 2007-2008 гг.
Но новая система таит в себе и определенные риски для федеральной власти и главы государства, замечает другой близкий к президентскому окружению источник.
"Если сейчас можно повесить ответственность за положение в регионе на губернатора, то потом ошибки глав регионов будут бить по президенту, - поясняет он. - Политически это шаг с отягчающими последствиями для федеральной власти и президента лично".
Сами же губернаторы отнеслись к перемене участи стоически
"Новая система только укрепит исполнительную власть", - убежден губернатор Нижегородской области Геннадий Ходырев. Он напоминает, что похожая система в России уже применялась: например, в 1991 г. Бориса Немцова выбрал нижегородским губернатором Совет народных депутатов по представлению президента Ельцина.
А губернатор Псковской области Евгений Михайлов считает предложенную президентом систему избрания региональных лидеров временной мерой.
"В условиях борьбы с терроризмом централизация выборов губернаторов по представлению президента оправданна, - говорит он. - Но если политическая система стабильна, то губернаторы могут и избираться".
Березовский: Путин поставил крест на федерализме в России, а следовательно, на возможности сохранить Россию
Предприниматель Борис Березовский написал окрытое письмо первому президенту России Борису Ельцину. В своем письме Березовский просит Ельцина прокомментировать преобразования госвласти в России, объявленные накануне Путиным. Письмо публикует "Коммерсант".
"Уважаемый Борис Николаевич, Вы непростительно долго молчите. И уже даже не верится, что когда-то Вы взобрались на броню, чтобы отстоять будущее России. Особенно непозволительно, вызывающе непозволительно Ваше молчание в последние дни", - говорится в письме.
"Вы промолчали, когда в Беслане были убиты сотни детей и их родителей. Для меня очевидно, что главный виновник этой конкретной трагедии Ваш преемник В. Путин. Но он - Ваш выбор, и поэтому Вы отвечаете за этот выбор, равно как и Ваши соратники, включая меня".
"Я, к сожалению, уверен, что Вы промолчите и сейчас, когда В. Путин, эксплуатируя огромную человеческую трагедию, решил окончательно растоптать ельцинскую (Вашу!) Конституцию. Решение назначать губернаторов и президентов национальных республик ставит крест на федерализме в России, а следовательно, на возможности сохранить Россию".
"Борис Николаевич, Вы не имеете права молчать. Ваше молчание означает согласие с В. Путиным. И следовательно, предательство миллионов сограждан, которые благодаря Вам поверили в будущее для своих детей и для себя в России".
Путин о выборах. Из раннего
"Решение об избрании первых лиц в регионах уже принято и утверждено, и переходить к назначениям не нужно... Существуют другие способы взаимодействия центральной и местной властей" (на встрече с доверенными лицами в ИТАР-ТАСС 28 февраля 2000 года).
"У нас федеративное устройство государства, и нельзя отнимать у людей право избирать, коли оно им было предоставлено... (У центра.) и так достаточно рычагов, чтобы восстановить вертикаль власти" (на Всероссийском совещании малых предприятий 15 марта 2000 года).
"Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным... и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда" (на совещании руководителей региональных избиркомов 6 мая 2000 года).
"Я по-прежнему считаю, считал и считаю, что главы субъектов федерации должны избираться народом. Этот порядок уже утвердился, стал частью нашего демократического государственного строя" (в телеобращении 17 мая 2000 года).
"Может быть, с этим поспешили, может быть, и не следовало переходить к избранию руководителей регионов. Но если уж это сделали, то возвращаться назад, я считаю, было бы еще большей ошибкой... Я не уверен, что в некоторых национальных республиках население так легко уйдет от права избирать своего руководителя, а создавать разноуровневые органы власти где-то назначаемые, а где-то избираемые уже совсем плохо... Наконец, мы не должны стремиться к суперцентрализации советского образца. Я думаю, что это неэффективная система управления, а мы должны совершенствовать ту систему, которая у нас создана" (отвечая на вопрос "Вы за или против назначения глав регионов?" на пресс-конференции в Кремле 18 июля 2001 года).
"У нас нет никакой возможности, но и, главное, нет желания укрупнять регионы и ставить во главе регионов - у меня, во всяком случае, нет такого желания - назначаемых лиц. Мы эту проблему в истории нашей страны проехали. Хорошо это или плохо, у нас сложилось так, что руководителей регионов избирает население прямым тайным голосованием. Так прописано в Конституции, и так должно остаться" (во время "Прямой линии" с гражданами России 19 декабря 2002 года).
NEWSru.com
14.09.2004 09:25