11 марта 2010 года народные депутаты – члены коалиции депутатских фракций «Стабильность и реформы», голосуя «ЗА» премьер-министра Николая Азарова, вряд ли могли спрогнозировать, что 13 декабря 2012 года ситуация повторится – Премьер-министром Украины снова будет избран Азаров. Причем на момент отставки с поста — 3 декабря 2012 года — в связи с избранием его народным депутатом, Николай Азаров установит новый национальный рекорд пребывания в должности Премьер-министра Украины — непрерывное управление правительством на протяжении 1366 дней. А если принять во внимание еще два строка Азарова на должности Первого вице-премьера (реального руководителя КМУ) в правительствах Януковича (21 ноября 2002 — 5 января 2005 та 4 августа 2006 — 18 декабря 2007), то он безусловно является самым опытным управленцем современной Украины. Соответственно он же несет наибольшую ответственность за современную экономическую ситуацию в Украине.
Все правительства возглавляемые Азаровым были разными по составу и схожими по функциям – деполитизированными «пожарными командами» во время особо острых фаз экономических или политических кризисов в стране. Так было и в 2004 году, и – 2006-м, и – 2010-м, и как, проявилось к концу года, и в 2013-м.
Хотя в 2013-м году экономический кризис никуда не девался и является уже традиционным фоном деятельности правительств в Украине, но сейчас правительство уже должно не искать виновных и кивать на предшественников, а давать практический результат в виде экономических и социальных улучшений. Общество уже не поймет очередного этапа донкихотовской борьбы по преодолению «хаоса и разрухи», во им`я «улучшения инвестиционного климата» и «стабильность национальной денежной единицы». Люди требуют как минимум ощутимого повышения социальных выплат и зарплат, а как максимум — качественных реформ социально-экономической сферы и борьбы с коррупцией. Да и сама команда власти провозгласила курс ОТ СТАБИЛЬНОСТИ – К БЛАГОПОЛУЧИЮ.
Премьер-министры Украины 1991-2013
Вес этих «общественных» требований значительно усиливает приближающаяся президентская компания и люди на Майдане. «Дыхание» президентской гонки было и будет основным фоном деятельности правительства, в определяющей мере повлияло на формирование персонального состава Второго правительства Азарова.
Особенно это ярко отслеживается в сравнении с Первым правительством.Первое правительство формировалось по результатам двух президентских компаний Виктора Януковича (2004 и 2010 гг.) и, по своей сути, было коалиционным правительством «регионалов» — как внешне, так и внутренне, хотя его ядро и составили наиболее весомые и заслуженные «партийцы». В его состав и в руководство подконтрольных ему Центральных органов исполнительной власти вошли не только представители Партии регионов, как избирательной площадки В. Януковича, но и партнеров по коалиции «Стабильность и реформы», партнерских политических сил, других политических партий, отдельных групп нефракционных депутатов и лоббистских кругов.
Правительство также было и «внутренне» коалиционным: по квоте ПР его членами стали не только приближенные в Президенту и Премьеру люди, но и «заслуженные» представители старой гвардии (В. Сивкович, В. Тихонов, В. Слаута, В. Семиноженко, Ф. Ярошенко, Д. Табачник, А. Клюев, Б. Колесников, А. Лавринович, Ю. Бойко и другие), фактически составившее его ядро.
Таков принцип формирования правительств понятен – отблагодарить всех, кто внес свой вклада в победу В. Януковича на президентских выборах и, хотя бы на первое время, обеспечить политический баланс в ПР и провласном политическом блоке. В результате, правительство вышло уравновешенным, но в силу своей консервативности — неспособным на реализацию инновационных программ и подходов. Единственным условным реформатором в этом окружение смотрелся С. Тигипко всю свою политическую карьеру «страдающий» от неумения успешно вести «подковерные игры» и подбирать команду.
Публично это правительство прозвали «правительством смертников» за необходимость и поставленные задачи по проведению непопулярных социально-экономических реформ. Но, на самом деле, большинство его реформ – налоговая, пенсионная, судебная, административная и другие — были скорее косметическими, нежели принципиальными для украинского общества. «Смертников» также не получилось — практически все оставшиеся не удел члены правительства после сокращения декабря 2010 года и нового правительства 2012-го благополучно «осели» в депутатах, советниках Президентах и СНБОУ.
В свою очередь, Второе правительство Азарова является прямым результатом первой половины президентского правления В. Януковича и парламентских выборов 2012 года. Оно уже формировалось под задачи президентской избирательной компании 2015 года. Именно поэтому Второе правительство практически потеряло свою «коалиционность» и представляет, преимущественно, Виктора Януковича и нескольких приближенных к нему финансово-промышленных групп. Хотя формально правительство состоит из членов Партии регионов.
Единственным исключением выглядит назначение Натальи Королевской («Украина — Вперед») Министром социальной политики, пошедшей по проторенной Тигипко дорожке – после поражения на выборах присоединившаяся к победителю. Но это «исключение» проявило только квазиконкурентность политического выбора в Украине – когда практически за всеми политическим субъектами стоят одни и те же «денежные мешки». В такой ситуации Наталья Королевская оказалась в роли «дорогого неликвида» который, ради сохранения хотя бы части стоимости, отправили и дальше «светится» на публичной, но малозначимой должности.
При этом назначение Королевской высветило еще одну важнейшую проблему и вытекающий и нее необыкновенный принцип формирования структур власти в целом, и Кабинета Министров Украины в частности. Проблема — это жесткий кадровый голод в команде Президента и ПР, при котором в некоторых отраслях практически отсутствуют современные специалисты и государственные управленцы топ-уровня способные самостоятельно формировать и добиваться реализации программ, хотя бы частично отвечающих вызовам современности. Эта проблема прямо влияет на постановку задач, большинство из которых ставится не на Грушевского, а на Банковой, и формирование самой структуры правительства. В отличии от первого правительства Азарова во втором кандидатуры не подыскиваются под определенные министерства и направления, и структура формируется исходя из существующего кадрового набора и поставленных задач.
В целом за год работы в правительстве четко кристаллизировались 3 группы влияния: доминирующая (президентская), гарантирующая (финансово-промышленная) и номенклатурная («партийная»). При этом все назначения прошли с безусловного согласования с Президентом и члены правительства на данном политическом этапе беспрекословно лояльны ему, и подотчетны Администрации, а не Премьеру.
Вместе с тем каждой из групп характерна индивидуальная специфическая задача: президентской – избрание Виктора Януковича на второй срок; финансово-промышленной – защита и приумножение капиталов спонсоров; партийной – сохранение влияния на Президента и ПР – на политические расклады в стране.
К доминирующей группе прямых ставленников Президента принадлежат Первый Вице-премьер-министр Украины, экс-Глава Нацбанка Сергей Арбузов, Министр доходов и сборов Александр Клименко, Министр финансов Юрий Колобов, Министр внутренних дел Виталий Захарченко, Министр юстиции Елена Лукаш, Министр экологии и природных ресурсов Олег Проскуряков, Министр обороны Украины Павел Лебедев, Министр аграрной политики и продовольствия Николай Присяжнюк. В этой группе также учтены интересы Администрации Президента и ближнего круга.
К гарантирующей группе креатур финансистов ПР и Президента (прежде всего Р. Ахметова) можно отнести Вице-премьер-министра Александра Вилкула, Министра иностранных дел Леонида Кожару, Министра инфраструктуры Украины Владимира Козака, Министра экономического развития и торговли Игоря Прасолова, Министра социальной политики Наталью Королевскую, Министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Геннадия Темника, Министра здравоохранения Раису Богатыреву.
Самой обделенной кадровыми постами осталась старая партийная команда ПР, которая после ухода из правительства Нестора Шуфрича, Владимира Сивковича, Виктора Тихонова, Анатолия Могилева, Александра Лавриновича, Федора Ярошенко, так и не восстановила своего представительства. Вместе с тем, говорить о ее разгроме рановато и избрание Владимира Рыбака на должность Председателя парламента яркое тому свидетельство. Эта номенклатурная команда партийных преторианцев продолжает занимать ряд ключевых постов. Прежде всего сам Премьер-министр Азаров является ее представителем. Также к «старой» команде можно отнести двух Вице-премьер-министров без особых полномочий — Юрия Бойко и Константина Грищенко, и Министра образования Дмитрия Табачника.
В целом правительство состоит из людей персонально преданных Президенту и его окружению, а также серых управленцев, призванных принимать непопулярные решения. Из правительства убраны практически все потенциально опасные кандидаты в Президенты (С. Тигипко, В. Хорошковский, П. Порошенко), кроме, возможно, «приближенного» С. Арбузова. Видимо учтен опыт Кучмы – в свое время назначившего на эту должность-трамплин Виктора Януковича, и Ющенко – Юлию Тимошенко.
Вместе с тем нынешним министрам не позавидуешь. Ведь иерархия подчинения и принятия решений во Втором правительстве Азарова очень сложна. Причиной этого является постоянно усиливающееся влияние на правительство Президента и его окружения, и, симметричное, падение реальных рычагов управления у формального главы правительства; поднимающие, в преддверии президентских выборов, голову финансовые группы. Причем Президент чаще всего действует не напрямую, а через доверенных лиц. В результате многие министры имеют как минимум три задачи – от Президента, от патрона, от Премьер-министра и еще личные интересы.
При этом перед «сборной солянкой» украинского правительства ставится практически одна главная задача – обеспечить условия для избрания на второй срок Виктора Януковича.
В рамках этой цели правительству необходимо решать сложные задачи социально-экономической жизни общества, модернизации государственного управления, борьбы с коррупцией, международного сотрудничества иначе уже в ближайшее время, в случае провалов политики власти, придется соперничать за титул «мальчика для битья» с парламентом. Среди первоочередных проблем стоят сложности экономического развития (падение ВВП и, особенно, промышленного производства), удержание валютного курса в рамках хотя бы нетравматического для экономики и избирателей коридора, бюджетного дефицита и дефицита пенсионного фонда, межбюджетных отношений, государственного долга и возобновления сотрудничества с МВФ, администрирования НДС, реформирование медицин, образования, правоохранительных органов и судебной системы и другие.
За 370 дней деятельности нового правительства ни одна из этих проблем не была разрешена.
Модернизация государственного управления, о которой громогласно объявили во время административной реформ 2010 года, приобретает все более гротескные формы.
Изначально произошла подмена ее сути формой – вместо реформирования взаимоотношения центра и регионов, принципов функционирования власти и принятия решений, прошло декоративное сокращение количества центральных органов исполнительной власти и вакантно-пенсионерских должностей в них. Более того, за эти 2 года наблюдается регресс даже в тех скромных начинаниях. Продолжается тенденция по увеличению количества центральных органов исполнительной власти, восстановления ранее сокращенных. Созданы в Украине новые Министерство налогов и сборов, финансовая полиция, восстановлено Министерство молодежи и спорта, Министерство промышленной политики, Госкомпредпринимательство (Госслужба регуляторной политики и предпринимательства), а количество госслужащих по состоянию на февраль 2013 года вместо определенного сокращения на 30%, сократилось только на 6,4% — до 367 тыс. человек. Характерно, что уже к осени показатель составлял уже около 272 тыс. граждан занятых в госсекторе. Тобишь обещанные 30% таки были достигнуты. В таком случае постаёт вопрос методах и цене такого сокращения в контексте занятости уволенных сотрудников.
Фактически никакой модернизации функционирования исполнительных органов власти этот год работы правительства, да и за последних 3 года в Украине не произошло. Главными тенденциями деятельности исполнительной ветви власти стало усиление командно-административной вертикали, управленческой дисциплины и ответственности чиновников за реализацию политики правительства и Президента. Но и это достижение находится под угрозой в связи с формированием нескольких центров влияния на решения Кабинета Министров Украины.
Тревожные сигналы замедления экономического развития также не слышит разве что глухой.
Подведение экономических итогов 2012 свидетельствовало, что валовой внутренний продукт вырос только на 0,2%, что находилось в границах статистической ошибки. При этом ВВП сократился в IV квартале 2012 года на 2,7% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. А ведь, по данным Кабинета министров Украины, в 2011 году рост ВВП составил 5,2%, а в 2010 – 4,1%.А Премьер-министр Украины Николай Азаров потребовал в 2013 году обеспечить рост ВВП минимум до 3,5%. По видимому, ожидания Премьера не оправдаются. Ведь, как полагает международное рейтинговое агентство Standard&Poor’s, номинальный ВВП в 2013 году 181,0 млрд долларов, что подтверждает предварительные прогнозы снижения ВВП Украины на 1% в 2013 году, но никак не его возрастания. Таким образом очевидно замедление темпов падения ВВП, но говорить о его остановке не приходится, ведь в 2013 году показатель сократится на 0,6%.
Тенденция абсолютно обоснована финансово-экономической практикой. Ведь, промышленное производство в январе 2013 года упало на 11,1%, в феврале — ещё на 0,6%. В сравнении с даными предыдущего года показатели за ноябрь 2013 снизились на 4,7%.
Продолжает расти и общая сумма государственного и гарантированного долга. За декабрь 2012 года этот показатель вырос на 2,8% — до $ 64,482 млрд., а к марту 2013 года еще на 3,11% до 66,548 млрд. долларов. По состоянию на 30 ноября 2013 года, как сообщает Министерство финансов, государственный и гарантированный государством долг составил уже 68,743 млрд. дол. Кроме того, Standard&Poor’s ухудшило прогноз роста ВВП Украины на 2014 год с 1,5% до 1%. В таком случае, общий объем госдолга к концу 2013 года (без учета гарантированного государством долга) составит 35,9% ВВП. Эксперты предполагали в 2013 году рост расходов Украины на обслуживание внешнего долга до 7% доходов бюджета с 6% 2012 года.
За год правительство так и не предложило ни одного нового эффективного или инновационного инструмента развития экономики, даже не высказало своего комплексного мнения по этому вопросу.
Единственное на что «разродилось» в конце марта (через 3 месяца после своего назначения) правительство так это на Государственную программу активизации развития экономики на 2013-2014 гг. При чем в изначальной «виртуальности» этой программы похоже был уверен и сам Премьер-министр заявивший, что для ее реализации потребуется 380 млрд. грн. Эта сума непомерна для украинского бюджета все доходы которого в 2013 году составляли около 360 млрд. грн.
В вопросе повышения социальных стандартов также наблюдаются значительные сложности.
Если в 2012 году парламентских выборов социальные выплаты, хоть и понемногу, но повышались 5 раз — в суме на 20-30%, то итоговый год правительства серьезных инициатив в этой сфере не наблюдалось.
Более того, Госбюджетом 2013 года запланировано существенное снижение темпов повышения социальных выплат до 5-10% за год в зависимости от вида выплаты. Так минимальная зарплата выросла с 1 января до 1 147 гривен, а с 1 декабря до 1 218 гривен; прожиточный минимум на одного человека с 1110 гривен, до – 1160 гривен; размеры помощи при рождении ребенка на 8,7%; пособия по беременности и родам незастрахованным украинкам с 1153 до 1254 грн.; минимальная пенсия по возрасту с 894 грн. до 949 грн.
Единственным возможным позитивным сдвигом в этой сфере стало возложение ответственности за администрирование единого социального взноса на новое Министерство доходов и сборов. Это новшество должно снизить расходы работодателей (вследствие уменьшения количества документов, как результат совместных форм и систем учета данных, а также общую программу аудита), а также оптимизировать расходы плательщиков ЕСВ – за счет более широкого использования Интернета.
Украинская система социального обеспечения находится в тяжелом кризисе. Дефицит только Пенсионного фонда Украины в 2013 году составил 21,8 млрд. грн , что на 5,4 млрд грн (24,8%) меньше фактического показателя в 2012 году. А после ухода из правительства С. Тигипко проведшего хотя бы некоторые косметические реформы (пенсионную) в нем не наблюдается даже фигуры способной разрешить ворох проблем и взять на себя ответственность за непопулярные решения.
В виду отсутствия весомых позитивных результатов внутри страны украинская власть демонстрирует максимальную активность в сфере международных отношений.
После 20 лет болтания между востоком и западом украинская власть похоже все-таки реально определилась в векторе внешнеполитической интеграции – присоединение к Европейскому Союзу. И хотя споры внутри страны относительно рациональности выбора этого вектора продолжаются, общественное мнение разделено практически пополам, 30 марта 2012 года главами делегаций Украины и ЕС было парафировано расширенного Соглашение об ассоциации. Это Соглашение если и не является шагом к членству в ЕС, то однозначно перекрывает дорогу к Таможенному Союзу ЕврАзЭс.
Правда после парафирования Соглашения дела пошли сложнее. Только практические через год — 25 февраля 2013 – в Брюселле.
После последнего саммита в Брюсселе, украинская власть организовано двигалась к подписанию соглашения на саммите Восточного Партнёрства в Вильнюсе. Было выполнено большинство требований со стороны ЕС и даже вопрос Юлии Тимошенко, казалось бы, был готов к решению. Лидеры ЕС уже соглашались на то чтобы экс-премьера просто отпустили на лечение в Германию, а в парламенте готовился соответствующий закон.
И только в недели предшествующие подписанию соглашения начали появляться вопросы касательно того, подпишет ли его президент. То есть, теперь вопрос стоял в иной плоскости – готова ли Украина к подписанию соглашения. Вопрос с Юлией Тимошенко, казалось бы, ключевой, был затянут до последних дней, а ЕС сигнализировал о том, что его можно решить и после подписания, то есть преград не было.
Но, 21 ноября правительство, во главе с Николаем Азаровым, объявило о приостановке процесса подготовки к подписанию соглашения в Вильнюсе, обусловив это неготовностью, состоянием экономики и экономическим давлением Российской Федерации.
Эту резкую смену внешнеполитического вектора можно назвать «политическим дефолтом» правительства. Ведь оно как коллегиальный орган до ноябрьского решения всячески поддерживало евроинтеграционный курс. Такая резкая переориентация не только больно ударила по международному имиджу Украины, её инвестиционных перспективах со стороны западных партнёров, но и продемонстрировала отсутствие единого восприятия курса развития страны на государственном уровне. Более того, Президент В.Янукович обвинил правительство в срыве ассоциации ввиду недоработки её условий.
Вместе с тем одним из ключевых позитивов годичной каденции правительства можно считать так называемые «московские договора», подписанных 17 декабря на личной встрече Виктора Януковича и Владимира Путина в Кремле по приоритетным для нашего государства вопросам. В частности, были достигнуты договорённости о получении кредита в 15 млрд. долларов в виде покупки украинских ценных бумаг без дополнительных социально-политических обязательств, снижении цены на газ (с более чем 400 до 268,5 доллара за тысячу кубометров), подписан план действий по урегулированию торговых ограничений в двусторонней торговле на 2013-2014 годы. Еще более интересны соглашения в сфере ВПК и самолетостроения. Ведь только проект совместного выпуска около 80 единиц АН-124 для России принесёт Украине 12,89 млрд. дол. Как заявил Н.Азаров, за все годы независимости у нашего государства ещё не было столь масштабных проектов. С большой натяжкой сюда можно отнести и подписание ряда соглашений в сфере добычи «сланцевого газа», в частности с компанией Shell.
Теперь вопрос состоит в том, на сколько успешно правительство сможет распорядиться столь крупными вливаниями в отечественную экономику.
Таким образом, правительству Азарова в 2013 году удалось сохранить социально-экономическую стабильность, но провалить практически все задачи по экономическому реформированию и повышению благополучия граждан. Это правительство во второй год своей работы входит с негативными экономическими показателями, серьезным грузом долгов и социальных обязательств, без принятого государственного бюджета.
В 2013 году правительство Азарова явно продемонстрировало, что его нет смысла менять, как того требует оппозиция, на новое «техническое» — ведь оно, само по себе, является «технически» — лишенным политическим амбиций и реформистских инициатив.
В 2014 году Кабинет Министров еще больше почувствует политическое давление, что чревато рядом отставок и увольнений. Вместе с тем, опираясь на Московские договоренности, скорее всего будет достигнуто формальное повышение социальных выплат и стандартов, необходимое для успешной президентской компании. Правительство Азарова