Обещанная правительством и закрепленная Коалиционным соглашением децентрализация - не первая попытка изменить отношения между центральной и местной властью. Кто помнит, административно-территориальная реформа в исполнении тогдашнего вице-премьера Романа Бессмертного завершилась в 2006 году в его же родном селе Мотыжине, когда его земляки взбунтовались от самой идеи ездить на инъекции в райцентр Макаров, вместо того, чтобы получать их в своем фельдшерском пункте.
Каковы плюсы и минусы задекларированной реформы, к каким полномочиям готовиться местным громадам, и с какими - прощаться столичным чиновникам - в анализе Укринформа.
Cелу Бильче Николаевского района на Львовщине повезло с географией. В его границах находится подземное газовое хранилище, владелец которого - Укртрансгаз - перечисляет в сельский бюджет миллионы в виде налога на пользование недрами.
Общество вкладывает средства в школу и имеет приличные дороги. Поэтому киевские разговоры о бюджетной децентрализации бильчан не очень волнуют - у них бюджетной самодостаточности – выше крыши, аж выплескивается.
Плач по местным бюджетам начинается там, где обрываются бильчанские хайвеи и начинаются сплошные колдобины. Самодостаточных сельских громад, наподобие Бильчего, в Украине - на пальцах можно посчитать. Бюджетный кодекс образца 2001 года, который в свое время разрушил бюджетный тоталитаризм в виде полного доминирования казначейства над «кошельками» территориальных громад, нкждается в решительных изменениях.
В повестке дня - укрупнение территориальных громад до уровня бюджетной самодостаточности и предоставления местным бюджетам весомых собственных источников поступлений.
Реформа готова?
В отличие от многих других реформаторских начинаний, задекларированных в Коалиционном соглашении, концепция бюджетной децентрализации, по информации Укринформа, достаточно проработана.
Рабочая группа под эгидой Минрегионстроя и Минфина подготовила соответствующие изменения в Бюджетный и Налоговый Кодексы. 16 сентября с.г. Верховная Рада отказалась вносить эти законопроекты в повестку дня, поэтому теперь очередь за восьмым созывом.
Позитивы и риски предлагаемой реформы
1. Укрупнение громад.
А) Идея - территориальные громады консолидируются на добровольных началах, чтобы объединенный бюджет смог полноценнее оказывать базовые услуги местного самоуправления и вышел на прямые отношения с государственным бюджетом. Можно утверждать, что это отзвук польского опыта, где поглощали друг друга гмины и уезды. Без преувеличения, это основополагающая конструкция реформы, своеобразная канва, на которую будет наноситься финансовая вышивка. Будет канва бракованной - реформа обречена.
Б) Позитив - Украина, как на европейские стандарты, имеет чрезмерное количество административно-территориальных единиц (около 30 тысяч, из которых 27 тысяч - села), что усложняет государственное управление и доступ к качественным публичным услугам. Поэтому громады нужно «подталкивать» к объединению. Среди прочего, сократится количество чиновников.
В) Риски - украинцы, как мы уже неоднократно убедились, болезненно воспринимают вмешательство государства в их частное пространство.
Поэтому существует опасность, что жители малых громад будут настаивать, что сельский голова на 800 жителей и школа с 20 учителями на 20 детей - залог выживания их села.
2. Государство проникается финансированием среднего образования и базового здравоохранения.
А) Идея - средние школы и больницы (первичная и вторичная (специализированная) медицинская помощь) будут финансироваться из государственного бюджета путем специальной субвенции.
Б) Позитив - органы местного самоуправления фактически снимают с себя ответственность за эти делегированные государством полномочия и фокусируются на выполнении собственно присущих им функций - занимаются развитием, благоустройством и ЖКХ населенных пунктов. И в придачу - дошкольным образованием.
В) Риски - именно из-за этой новации и появляется вопрос: о чем в на самом деле идет речь - таки о децентрализации или наоборот - централизации, ведь государство полностью берет на себя ответственность за финансирование этих функций (плюс социальная защита). А поскольку средств у государства в ближайшие годы - нет, больницы и школы могут предстать перед серьезной угрозой недофинансирования из центрального бюджета. Что скажет городской голова делегации возмущенных педагогов или врачей? Поднимет палец к потолку, указывая на Киев? Или опять будет забирать средства из местного бюджета на дофинансирование школ и больниц?
3. Новые налоги.
А) Идея - в конце концов, начать администрировать полноценный налог с недвижимости, включительно с коммерческой; ввести розничный акциз с алкоголя, табачных изделий и топлива; предоставить областям и Киеву возможность оставлять себе 10 процентов поступлений от налога на прибыль предприятий.
Б) Позитив - органы местного самоуправления практически впервые получают реальные источники поступлений, которые будут направляться на развитие инфраструктуры населенных пунктов. По причине заинтересованности горсоветов в получении налога на недвижимость начнет наводиться порядок в системе регистрации имущественных прав. Области, получив доступ к корпоративному налогу, активнее будут развивать предпринимательство.
В) Риски – Рада так и не осмелится ввести имущественный налог. Розничный акциз будет сопротивляться администрированию из-за отсутствия кассовых аппаратов и другими средствми уклонения от его уплаты. И, в конечном итоге, существенную часть поступлений от собственных налогов на местах все равно придется направлять на содержание государственных функций - среднего образования и базовых медицинских услуг.
4. Горизонтальное выравнивание.
А) Идея - изменить формулу, по которой выравнивается возможность местных бюджетов финансировать свои расходы. Поскольку государство перебирает на себя содержание образования и здравоохранения, отпадает потребность в действующей формуле, которую коротко можно описать так, - «ожидаемые доходы минус расходы равняется дотация».
Предлагается - как это описано в Коалиционном соглашении - выравнивать бюджеты только по уровню налога на доходы граждан и прибыль предприятий. Если тезисно, то должен доминировать принцип - состоятельные громады попросим поделиться с другими (перераспределив часть излишка через госбюджет), а малодоходным бюджетам добавят до почти - однако не полностью - уровня среднего по стране обеспечения.
Б) Позитив - органы местного самоуправления получают стимулы к наращиванию собственных доходов без оглядки на центральный бюджет.
В) Риски - а центральный бюджет может и передумать, изменив правила игры. Также важно обеспечить переходный период, поскольку немало громад недосчитаются значительного объема доходов, а кто-то глазам не будет верить, когда считать сверхприбыль от реформы. Поэтому стоит подумать о резервном фонде (миллиард-полтора гривен) на первый год трансформаций.
5. Казначейство - принуждение к браку.
А) Идея - позволить местным бюджетам вывести за пределы Казначейства хотя бы малость своих средств - в части бюджета развития - и разместить их на счетах определенных банков (вероятно, идет речь исключительно о государственных банках). Село Бильче так будет аплодировать этой идее, что будут болеть ладони.
Б) Позитив - сам факт выведения части своих средств из-под неусыпного казначейского контроля органы местного самоуправления воспримут как начало своего сорокалетнего шествия по пустыне, результатом которого станет окончательное освобождение от казначейской «тирании».
В) Риски - столько же, сколько и преимуществ. Вне Казначейства растет пространство для злоупотребления средствами, а также начинается эрозия единой казначейской отчетности.
Учитывая готовность реформы и фактическое согласование с ассоциациями местного самоуправления и участниками бюджетного процесса (разве что кроме Минобразования, которое, поговаривают, не в восторге от целевой субвенции на образование), бюджетная (де)централизация способна стать первой реальной реформой, введенной Радой восьмого созыва.
Важно лишь остудить горячие головы, которые считают, что «стартонуть» можно уже с 1 января 2015 года. Неповоротливый бюджетный крейсер так быстро не меняет курс, тем более что его новый капитан должен взойти на мостик лишь 2 декабря.