Необходимость срочного сокращения бюджетных расходов уже, видимо, никому доказывать не нужно. Однако сокращение как таковое − это еще не решение проблемы. Потому что если делать его недостаточно продуманно − механически, или по стандартным рецептам, разработанным для другого типа стран, результат будет весьма далек от ожидаемого.
Итак, если мы хотим сохранить Украину, а вместе с ней и достижения Революции достоинства, то должны учитывать ряд политико-экономических и институциональных факторов, которые правительство, как и МВФ, обычно недооценивает.
Особенности фискальных кризисов в переходных странах
Бюджетные дефициты в странах, где, как и в Украине, доминирует общественный порядок «с ограниченным доступом» (далее − ОД), имеют совсем другую природу, чем в развитых странах «свободного доступа» (далее СД).
Последние страдают в основном от чрезмерно раздутого «социального государства», в то время как первые страдают от избыточного и безответственного присвоения национальных ресурсов «правящими коалициями». Обычно к фискальному кризису в таких государствах приводят такие факторы, как:
• короткий временной горизонт (эффект «временщика»);
• недостаточность координации внутри элиты («трагедия общего ресурса»);
• чрезмерная потребность в «покупке покоя» для стабилизации правящей коалиции (в соответствии с логикой ОД), или просто чрезмерная безрассудная жадность и отсутствие ума, как в случае с Януковичем и его сообщниками.
Соответственно, действенные рецепты преодоления фискальных кризисов по ОД требуют прежде всего ограничения присвоения ренты элитой − то есть системных реформ. Системных именно в смысле ограничения возможностей для получения ренты узкими группами интересов, такими как отраслевые и региональные кланы, отдельные «олигархи» и др.
Такие реформы ведут к ограничению источников ренты, постепенному сужению ренто-ориентированных секторов, а затем к уменьшению влияния соответствующих групп − и это является одним из возможных механизмов разрушения ОД и создания предпосылок для перехода к СД.
Кризис 1998-1999 годов в Украине был вызван преимущественно отсутствием координации − оно проявлялось в снисходительной политике «мягких бюджетных ограничений» на основе широкого использования бартера и взаимозачетов.
После краха 1998 года политическую реакцию отложили на год в связи с президентскими выборами (на которых была реальная угроза возвращения к власти коммунистов), но по их результатам был назначен Кабмин Ющенко – первое в истории Украины реформистское правительство.
Проведенные премьер-министром успешные реформы уничтожили самые вредные для экономики «схемы» − и этим создали предпосылки не только для стабилизации государственных финансов, но и для экономического роста − ведь ресурсы и энергия бизнеса частично переориентировались из поиска ренты на продуктивную деятельность.
Главный урок, который следует извлечь из этого успешного опыта: резервы для сокращения бюджетных расходов могут лежать совсем не там, где их предлагают искать инструкции, основанные преимущественно на опыте развитых стран.
Отметим, что, несмотря на стереотипное представление, социальная сфера только выиграла от этих реформ, а Ющенко и Тимошенко получили политический капитал, который затем позволил им победить в Оранжевой революции.
К большому сожалению, МВФ, несмотря на многочисленные неудачи и бешеную критику, продолжает советовать всем в первую очередь «затягивать пояса» за счет социальных расходов, недостаточно учитывая при этом природу бюджетного дефицита и доминирующего в стране общественного порядка. Такие подходы находят понимание у правительств стран с «экстрактивными» институтами, поскольку не разрушают их механизмов для откачки ренты.
Впрочем, сейчас МВФ частично прав, поскольку Украина за 16 лет, минувших после описанного выше кризиса, успела пройти большую часть пути к образованию раздутого социального государства. Особая склонность именно переходных стран к образованию больших фискальных дефицитов связана с двумя факторами, которые вдвоем сыграли огромную роль в Украине.
Во-первых, большие группы населения, которые требуют перераспределения, могут своей де-факто политической силой побудить к введению определенных демократических институтов.
Но наделение их политической властью де-юре вписывается в систему ОД: это просто очередные возмутители спокойствия, которых можно успокоить привилегиями, основанными на перераспределении, не изменяя при этом основополагающим принципам, на которых держится общественный порядок − не открывая доступа к политическим и экономическим возможностям.
Во-вторых, на переходных стадиях, таких как «хрупкий» и «развитый» ОД, координация игроков более проблемная, по сравнению с «базовым» ОД, где она сосредоточена в руках государства, и СД, где действуют правила.
С другой стороны, возможно, что базовый ОД успешно сохраняется преимущественно в ресурсно-богатых странах, потому что он лучше решает задачу распределения природной ренты, а наличие прочной фискальной базы делает рыночные реформы ненужными власти.
Учитывая эти факторы, борьба с фискальным дефицитом в переходной стране затруднена. Прежде всего это борьба на два фронта. От реформаторов она требует незаурядного политического искусства, чтобы решить, на кого именно опираться политически − на «олигархов» или на население − в каждой отдельной ситуации. Или лучше реформировать пакетом, чтобы в результате компромисса недовольными остались все, но в равной степени?
Хотя с политико-экономической точки зрения выбор очевиден − в пользу первоочередного ущемления привилегий узких групп. Если целью стоит продвижение в СД, то грех не воспользоваться шансом, который предоставляет фискальный кризис. Зато наступление на раздутые социальные гарантии хотя и может быть более эффективным в краткосрочной перспективе, является контрпродуктивным в долгосрочном плане, ведь вместо продвижения вперед помогает оставлять страну в опасной зоне.
Кроме того, это подрывает прогресс на пути к демократии, ведь проводники непопулярных реформ рискуют быть отстранены от власти в результате перевыборов или даже массовых беспорядков. Поэтому возрастает соблазн внедрять диктатуру, как бы необходимую для непопулярных реформ.
Написанное выше не означает, конечно, что раздутые социальные гарантии − это «священная корова», которую нельзя трогать. Но браться за них можно (и нужно) только после решительного сокращения привилегий элиты.
Причем не зарплат и пенсий, и даже не привилегированного медико-санаторного обслуживания, а настоящих источников реального обогащения. Тем более что именно против последних поднялся народ Украины.
Учитывать политическую (не)стабильность и внешнюю (не)безопасность
В отличие от типичных примеров успешности «затягивания поясов», Украина сейчас находится в нестабильном состоянии, которое, к тому же, подогревается извне. Огромная и очень опасная ошибка − рассматривать процессы на уровне формальных политических событий. Если допустить такую ошибку, можно сделать вывод о якобы исключительной консолидации общества вокруг реформаторов, которая позволяет легко провести болезненные реформы.
На самом деле политические расклады, во-первых, очень неоднозначны сами по себе, а во-вторых, лишь поверхностно отражают сложные и разновекторные общественные процессы.
Учитывая фактор Путина, который через свою агентуру будет раздувать протестно-реваншистские настроения, и провоцировать и всячески поддерживать протестные выступления экономического характера, попытка внедрения политики «затягивания поясов» за счет населения – это угроза национальной безопасности.
Нельзя полагаться на победу Революции достоинства как свершившийся факт, ведь до сих пор 30% опрошенных Фондом «Демократические инициативы» считают ее государственным переворотом. Даже среди тех, кто лично отстаивал достоинство и независимость, нет единства как в отношении к постмайданным политикам, так и к экономическим реформам.
На самом деле революция продолжается. Правительство недостаточно авторитетно ни для рассудительной части общества, ни для радикальных представителей Майдана. При таких условиях создание поводов для массового недовольства угрожает национальной безопасности.
Сообщение о повышении тарифов на коммунальные услуги, появившееся 27 марта, немало помогло местным кланам и российской агентуре в раздувании сепаратизма на Донбассе, ведь они получили очень сильный, особенно в местных условиях, аргумент против нового киевского правительства. Неслучайно новая волна сепаратизма началась вскоре после объявления о повышении тарифов, 6 апреля.
Надо учитывать также инклюзивность украинской политической культуры (учет интересов разных слоев населения) − в отличие от, например, грузинской или российской. С одной стороны, она, конечно, препятствует радикальным реформам.
Но с другой стороны, именно инклюзивность позволила Украине до последнего времени все же проводить реформы и развиваться, избегая острого конфликта с применением насилия − несмотря на геополитическую и ментальную разделенность и способствующие ей внешние факторы.
Нарушение этой традиции было одной из глубинных причин революции. Поэтому при малейшей возможности реформы − в том числе бюджетные сокращения − должны проводиться таким образом, чтобы обеспечить как можно больше поддержки широких слоев населения.
В условиях неоднородности общества особое значение приобретает «справедливость» реформ. Ведь хорошо известно, что протестующими, как правило, движет не отчаяние, вызванное невыносимыми условиями существования, а возмущение несправедливостью (в том смысле, в котором они ее понимают).
В условиях Украины это означает, что любому сокращению льгот и социальных гарантий населению − в том числе и тех, которые сами по себе не являются справедливыми − должно предшествовать гораздо более глубокое и решительное урезание формальных и неформальных привилегий «олигархам» разного масштаба, а также борьба с коррупцией. Причем и то, и другое должно быть хорошо освещено для широкой общественности и ощущаться на бытовом уровне.
Предлагаемые меры
1. Законодательный запрет предоставления какой-либо государственной поддержки субъектам предпринимательства. Платежи из бюджетов всех уровней в пользу предприятий любой формы собственности должны быть строго запрещены (на уровне программного обеспечения Казначейства), за исключением следующих случаев:
• оплата государственных закупок (на соответствующих условиях − см. далее);
• возврат НДС (после проведения соответствующей реформы);
• инвестиции в казенные предприятия (очень узкий круг, определенный четкими критериями и полностью подконтрольный на уровне бюджетных единиц).
Распорядители бюджетных средств, имеющие статус госпредприятий (Укравтодор и другие), должны быть реструктуризированы или на подразделения соответствующих органов государственной власти с правом распределять бюджетные средства, или на обычных подрядчиков, выполняющих госзаказ в конкуренции с другими, в том числе частными структурами − и со временем приватизированы.
Другие виды скрытой помощи (государственные гарантии, взносы в уставные фонды, частичная компенсация процентов по кредитам и т.д.) должны быть строго запрещены. Социальные и квазисоциальные субсидии, если они предоставлялись через субсидирование предприятий (в частности, субсидии «Нафтогазу»), должны быть переадресованы непосредственно потребителям на индивидуальной основе.
Например, потребитель, желающий получить субсидию за потребленный газ, должен предоставить документы, подтверждающие физические объемы потребления, и автоматически получить компенсацию, на первом этапе − даже без проверки имущественного положения. Ее можно (и нужно) будет ввести позже, поэтапно, в зависимости от объема потребленного газа.
Следующий шаг – это отмена субсидии на газ как таковой, и вместо нее увеличение помощи малообеспеченным, и, возможно, предоставление разовой помощи для переезда в более дешевое в обслуживании жилье.
Так же нужно действовать и с другими видами энергетических субсидий. Таким образом можно уже на первом этапе значительно сократить расходы на субсидирование за счет: а) полной ликвидации коррупционных схем по перепродаже льготного газа; б) добровольного отказа от субсидий со стороны тех категорий населения, для которых эта сумма не настолько значима, чтобы требовать ее возмещения.
Одновременно появляется стимул к установке счетчиков, а в дальнейшем − энергосбережения, особенно если описанная выше «дорожная карта» будет должным образом донесена до потребителей.
При этом, в отличие от доминирующего сегодня подхода, можно в значительной степени избежать роста протестных настроений среди основной массы населения, особенно патерналистски настроенного, которое при этом не относится к категории «малообеспеченных». Дальнейшие этапы уменьшения субсидирования, во-первых, будут проходить постепенно, каждый раз задевая небольшую долю потребителей; во-вторых, они, вероятно, будут происходить на фоне экономического роста, что сделает их менее ощутимыми.
Кроме того, переход к контролю имущественного положения и, особенно, полный отказ от субсидий должны сопровождаться глубокими реформами сектора коммунальных услуг, которые способны значительно (в случае централизованного отопления – почти в два раза) уменьшить конечные цены за счет сокращения злоупотреблений и непроизводительных расходов.
Проблемной стороной этого подхода может стать техническая возможность начисления и выплаты индивидуальных субсидий большому количеству потребителей. Существующая система выплаты жилищных субсидий может не справиться, поскольку она рассчитана на обслуживание значительно меньшего числа граждан. Очереди и другие препятствия для получения субсидий могут усугубить недовольство.
Предложенный механизм, к сожалению, сам по себе не решает проблемы установления монополистами завышенных цен с целью коррупционного обогащения за счет субсидий, а также, не исключено − сознательного подрыва экономики и национальной безопасности Украины (особенно учитывая происхождение владельцев облэнерго, облгазов и т.д.).
На процедурном уровне нужно ввести запрет на поднятие вопросов о «государственной помощи».
Чиновников, которые будут пытаться лоббировать интересы предприятий или отраслей, − немедленно освобождать; депутатов − исключать из фракции, обнародовав причину; лоббистов, которые «ходят по кабинетам» с соответствующими просьбами − лишать пропусков, а общение с ними делать предметом антикоррупционных расследований.
Следует отметить, что реорганизация работы Кабмина во времена премьерства Ющенко значительно помогла в преодолении лоббизма, а значит, и проблемы общего ресурса по Государственному бюджету.
В целом, отказ от субсидирования предприятий вызовет яростное сопротивление тех, кто сегодня питается из субсидий − в частности, предприятий угольной отрасли, сельского хозяйства и т.д., особенно тех паразитических структур, которые на самом деле присваивают себе большую часть этих субсидий. Они, безусловно, попытаются поднять недовольных и потенциально уязвимых − прежде всего, зависимых от них работников соответствующих предприятий − на протесты. Но таких потенциальных протестующих намного меньше, чем в случае всеобщего «затягивания поясов»;
они сконцентрированы в определенных местах, которые можно заранее предусмотреть − так можно предложить целевые компенсации именно этим уязвимым группам населения, а также принять усиленные меры безопасности, чтобы предотвратить раскачивание протестов со стороны российской агентуры;
в случае сельского хозяйства компенсатором должно стать дерегулирование отрасли; а в случае добычи угля − привлечение безработных шахтеров для строительства дорог (особенно в сельской местности) по всей Украине вахтовым методом без уменьшения зарплаты.
Существуют аргументы в пользу государственной помощи так называемым «точкам роста», «новорожденным отраслям», малому бизнесу, «зеленым» технологиям и другим видам бизнеса.
Но в условиях фискального кризиса они не имеют значения, потому что вопрос стоит о выживании, с одной стороны, Украины как независимого суверенного государства, а с другой − миллионов ее граждан, которые могут преждевременно уйти из жизни из-за нехватки денег на физическое выживание, а также медицинскую помощь. Только после решения этих базовых вопросов можно начинать общественную дискуссию о целесообразности какой-либо государственной поддержки предприятий.
Поддержка предприятий в различных ее формах является важным источником коррупции − непосредственно или через покрытие государством убытков госпредприятий. Закрытие соответствующих коррупционных схем в одиночку займет много времени, и не всегда приведет к ощутимым результатам, ведь во многих случаях вместо одной схемы будет появляться другая. Закрытие источника разрушит все схемы одновременно, и без возможности восстановления.
Кроме того, постатейное срезание расходов малоэффективно с операционной точки зрения, так как те, кто подает бюджеты, очень хорошо умеют скрывать лишние и коррупционные расходы; а депутату очень и очень трудно в короткие сроки их находить. Поэтому эффективны именно такие принципиальные решения.
Подход должен быть жестким и равным ко всем, особенно учитывая коррумпированность и некомпетентность имеющегося государственного аппарата. «Пересмотр» льгот и субсидий, о котором в лучшем случае решаются говорить политики старой формации, ничего не даст, так как: а) решение, опять-таки, будет принимать чиновник; б) критерий отсева невозможно выписать вполне объективно, поскольку предмет рассмотрения является сверхсложным и нечетким.
2. Введение полноценной (на уровне первичных документов в объеме, достаточном для аудита) онлайн-отчетности по исполнению бюджетов всех уровней (что предусмотрено законопроектом №0949), а по государственным закупкам − также по выполнению госзаказов.
Предприятия-исполнители (на первом этапе – хотя бы получившие заказ на безальтернативной основе) должны при этом давать согласие на отказ от коммерческой тайны в части выполнения заказа. Такой же порядок должен быть в дальнейшем введен в государственных предприятиях, природных монополистах, и (в случае если не удастся выполнить в полном объеме предыдущий пункт) по всем предприятиям, которые пользуются льготами, получают государственную помощь или другие привилегии фискального характера.
Исключение придется сделать для оборонного заказа, но там надо предусмотреть другие механизмы контроля. Также необязательно тщательно контролировать закупки биржевых товаров, если цена контракта привязана к текущей рыночной и не превышает ее.
Главные проблемы возможны на этапе наказания виновных, ведь их может оказаться слишком много. Также огромной проблемой может стать саботаж распределителей бюджетных средств, которые будут тормозить проведение закупок, и их партнеров по бизнесу, которые будут бойкотировать процесс.
3. Глубокая налоговая реформа должна, среди прочего, исключить злоупотребления на возврате НДС и обеспечить стабильные поступления в бюджеты всех уровней.
4. Реституция силой отобранной («отжатой») собственности, пересмотр результатов приватизации времен Януковича и возможное преследование «олигархов», виновных в разжигании сепаратизма и других предательских действиях. Эти вопросы требуют дополнительного изучения.
Не вызывает сомнения целесообразность реституции, но здесь есть пока не решенные юридические проблемы, прежде всего связанные с последующей перепродажей (часто фиктивной) этой собственности, из-за которой она могла перейти к реальному или формальному «добросовестному правоприобретателю».
5. Радикальное (не на 10%, а по крайней мере в два раза) сокращение государственного аппарата посредством отсечения лишних и коррупционных функций. Например, описанный в п.1 запрет субсидирования юридических лиц вместе с глубокой дерегуляцией будет означать возможность (и необходимость) ликвидации целых министерств вместе с их региональными подразделениями, или, по крайней мере, сокращения их состава в десятки раз − до уровня, необходимого для выполнения остаточных контрольных функций.
Оценка эффекта от этих действий может быть только очень приблизительной, поскольку трудно просчитать масштабы злоупотреблений, которые будут таким способом исключены, а также из-за беспрецедентной радикальности предлагаемых мероприятий в условиях Украины.
Приблизительные цифры могут рассчитать специалисты соответствующих отраслей, но в основе этих оценок все равно будут лежать предположения. Наша в значительной степени интуитивная оценка – это около 100 млрд гривен экономии.
Владимир Дубровский, старший экономист CASE Украина