Дитер Шиманке с 2003 года выступает консультантом государственных администраций в проектах по проведению реформ в Германии, Греции, Восточной Европе (Украина, Болгария, Словакия, Косово, Грузия, Азербайджан) и Азии (Китай, Камбоджа). GIZ ведет различные проекты в Украине, имеющие отношение к модернизации государственного сектора). Германия обладает очень сильными традициями местного самоуправления, и в 1970-х провела основательную реформу, направленную на децентрализацию Восточной Германии.
Старт практической части реформы по децентрализации Украины был положен в 2008 году. Тогда было много хороших концепций и прошло множество дискуссий о том, как ее проводить, причем обсуждение постепенно переместилось из центра в области. До реализации концепций дело по сей день не дошло.
В 2014 году за очень короткое время правительство Украины подготовило политическую законодательную часть этого процесса и уже разработало пакет законопроектов. Государственное управление Украины, которое не модернизировалось за 23 года независимости, должно и может наконец меняться.
Зарубежный образец
Децентрализация государственного управления предполагает перенос ответственности, прав и задач от центральных органов власти в зону ответственности местных округов, районов и общин. Речь идет не о простом делегировании полномочий, а о том, что последнее слово во многих вопросах должно оставаться именно за местным самоуправлением. То есть, ответственность за решения и результаты окончательно переносится на уровень округов, районов и общин.
В Германии общины не ждут отмашки государства для тех или иных действий. Например, когда создавались центры предоставления административных услуг (ЦПА) – это не было инициативой земель, а работой местного самоуправления по улучшению жизни жителей.
Вместе с делегацией из украинских городов мы, к примеру, посещали Хайдельберг (140 000 жителей). Местный центр обслуживания населения является превосходной моделью такого органа, и возник он с инициативы города (обер-бургомистра и городского совета). А, например, моя община насчитывает около 10 000 человек. Здесь работает порядка 40 общественных организаций очень широкого спектра действия.
Одни занимаются внедрением в жизнь альтернативной энергетики, другие работают над уменьшением шума от автобана, третьи объединяют пенсионеров, проводят для них ярмарки, а четвертые помогают беженцам из Африки.
Вот пример межсекторального взаимодействия: активисты по внедрению альтернативной энергетики провели через местный совет решение об установке солнечных батарей. Местное самоуправление предоставило им для подготовительной работы помещение и сдало фирме-владельцу батарей в аренду землю общины. Выработанное электричество теперь идет на нужды общины, и все довольны.
Украинские реалии
Концепция децентрализации власти, принятая 1 апреля 2014 года украинским правительством, объективно хороша. Ее основная проблема – излишняя амбициозность. План такой: в 2014 году происходит подготовка законодательной базы, на 2015–2017 годы намечены первые пилотные запуски проекта и изменения (дополнения) в законодательство.
По моему опыту, такая реформа должна проходить в течение двух избирательных циклов, то есть надо подготовиться к тому, что она продлится 6–8 лет. Следующие 3–4 года должна происходить фаза добровольного реформирования местного самоуправления, сопровождающаяся объединением общин и передачей им дополнительных задач и ресурсов.
Положительные случаи модернизации местного самоуправления уже есть. В частности, очевидный прогресс в деятельности так называемых ЦПА в городах. Речь идет об инстанциях (учреждениях, ЦПА) при самых крупных (больших) отделах местного самоуправления, которые предоставляют населению и бизнесу самые востребованные административные услуги в режиме единого окна.
Пилотные проекты запущены на Луганщине и в Западной Украине, позже география расширилась на отдельные территории по всей стране. Теперь эта работа распространяется также на районный уровень.
Самый большой риск в процессе реформирования – это пытаться сделать все и сразу, форсировать процесс, который по определению не может быть быстрым. Сейчас необходимо сконцентрироваться на двух-трех ключевых задачах, потом проанализировать их опыт. Для успешной реализации реформы децентрализации нужны два ресурса – подготовленные квалифицированные люди и достаточный бюджет.
Судя по документам, которые я видел, и которые циркулируют по правительству, к спускаемым «на откуп» местному самоуправлению функциям будут приложены и финансовые ресурсы. Все понимают, в каком состоянии экономика и каково положение дел с бюджетом Украины.
Кстати, для выполнения бюджетов в ФРГ денег тоже никогда не хватает. Но здесь ситуация гораздо хуже, и в медиасреде подается как драматическая. Потому данная реформа – это, конечно, вызов. К тому же, у реформы госуправления есть свое ограничение – ее нельзя проводить во время войны.
Во многом Украина может использовать опыт Польши. Поляки начали свои реформы в 1990-х, и за 10-15 лет серьезно модернизировали свое госуправление. Еще один удачный пример – Грузия. Грузины сделали две вещи – они ввели современный менеджмент в систему госуправления и провели серьезную реформу органов власти – масштабную в городах и чуть менее широкую в сельской местности.
Децентрализация – это положительный фактор для потенциальных инвесторов. Реформа положительно влияет на рост местной экономики и является приманкой для людей, желающих вкладывать деньги в производство в том или ином регионе.
Так, в ФРГ в конкуренции за инвестора побеждают те федеральные земли, где работают самые эффективные администрации. Быстрая и компетентная бюрократия – это решающий фактор, влияющий на решение структуры, готовой к инвестированию.
Дитер Шиманке, старший советник Немецкого общества международного сотрудничества GIZ